北京時間8月15日，美國《連線》雜志周四發文，披露了拜登政府當初決定對中國實施芯片管制的來龍去脈。文章指出，拜登政府認為，AI拐點將至，讓中國在AI領域取得領先的風險太大，這樣會讓美國的經濟和軍事實力處于劣勢，所以不惜損害美國企業利益實施芯片出口管制。

策劃

2021年，阿蘭·埃斯特維茲(Alan Estevez)正穿著T恤坐在餐桌旁。這時，美國商務部長吉娜·雷蒙多(Gina Raimondo)通過Zoom打電話問他是否愿意出任拜登政府的首席出口管制官。埃斯特維茲回憶道，他當時對雷蒙多說：“那你得說服我才行。”

那時，這位直言不諱的新澤西人原以為自己已經徹底告別了公職生涯。在五角大樓工作三十多年后，他離開政府，轉而從事咨詢工作，不確定自己是否準備好重返政壇。

但是，這個職位有機會讓他協助管理美國政府向國會申請的上百億美元半導體資金，他會不會動心了呢？

“我在國防部干過，500億美元數額不小，但也不算特別多。”埃斯特維茲當時對雷蒙多說。

不過，雷蒙多的游說喚起了他的公共服務意識。最終，埃斯特維茲妥協并接受了這份工作。

2022年春天，當埃斯特維茲宣誓就任商務部負責工業與安全的副部長時，他就已經面臨重任。他所接受的職位，最終成為美國首次認真應對AI地緣政治風險的核心崗位。幾年時間之內，這一項目將重塑世界兩大強國之間的關系，并改變可能數代人以來最具影響力技術之一的走向。

埃斯特維茲表示，在他加入商務部后不久，白宮官員就開始與他接觸。一天早上的早餐會上，負責科技與國家安全事務的兩位關鍵人物塔倫·查布拉(Tarun Chhabra)和杰森·馬瑟尼(Jason Matheny)告訴他，他們正在籌劃一項重大行動，需要他的協助。

在接下來的六個月里，美國政府徹底改變了與中國的競爭戰略。中國現在被普遍認為是美國最重要的技術競爭對手。多年來，美國官員一直試圖讓中國在半導體領域落后一至兩代。半導體是現代科技的基石，驅動著從智能手機到AI在內的各類技術。但是如今，就像時任國家安全顧問杰克·沙利文(Jake Sullivan)在當年九月所宣稱的那樣：“我們必須維持盡可能大的領先優勢。”

拜登

2022年10月7日，拜登政府宣布了一套全面出口管制措施，旨在切斷中國獲取用于訓練強大AI模型的最先進芯片，以及中國升級自身芯片制造產業所需的專用工具。然而，當觀察者細讀這一數十頁技術規格和法律條文后，他們很快意識到，這項新政策的影響遠比表面更為深遠。《紐約時報》甚至將此形容為“經濟戰爭宣言”。

無論是否被視為戰爭，拜登政府都在進行一場高風險押注：利用美國的影響力遏制中國，同時認為因減少對華出口和對雙邊關系造成的附帶損失是值得的。

拜登政府內的一些重要官員們認為，AI正接近一個或多個拐點，這可能賦予某一國家重大軍事和經濟優勢。一些人認為，自我改進的系統或所謂的通用人工智能(AGI)在技術層面可能很快就要實現。中國率先突破這些門檻對美國帶來的風險過大，不容忽視。

從圍堵華為開始

雖然拜登政府率先推出了這一全面出口管制政策，但是這條路已經有人給他做了鋪墊。特朗普早在第一個任期時就對半導體公司等中國科技企業進行打壓，以遏制中國技術崛起與全球影響力。

2019年，美國商務部將華為列入實體清單，這實際上切斷了該公司從美國供應鏈獲取芯片等產品的渠道，除非獲得特殊許可。

隨后，特朗普政府變本加厲，祭出了一個鮮為人知的法律條款：“外國直接產品規則”(FDPR)。FDPR的設計初衷是確保通過美國創新和技術制造的產品(如導彈或飛機零部件)即使在國外組裝，也不會進入被售予敵對國家的武器系統。2020年，美國時任商務部長威爾伯·羅斯(Wilbur Ross)宣布，針對華為采用這一“長臂管轄”工具。

特朗普

在特朗普第一任期，美國還將中芯國際列入實體清單，并對另一家中國半導體公司福建晉華提起刑事指控(后來一名法官裁定其無罪)。美國還與荷蘭合作，限制出口先進半導體設備，而荷蘭正是芯片制造設備巨頭阿斯麥的總部所在地。

美國的AI焦慮

2021年，當拜登上任時，他的一些政策團隊成員產生了一種新的憂慮：AI系統可能變得過于強大，以至于大幅增強一國的實力，使競爭對手的軍力和經濟處于極大劣勢。

早在2019年初(當時只有科技愛好者才略微聽說OpenAI早期GPT模型)，馬瑟尼就已擔任安全與新興技術中心(CSET)的創始主任。CSET本質上是設在喬治城大學的一個智庫，由慈善基金會Open Philanthropy提供的5500萬美元資助。該基金會與有效利他主義運動有關，致力于研究從“先進AI潛在風險”到全球健康等一系列議題。馬瑟尼在中心成立時表示：“AI及其他新興技術將為社會帶來深遠利益，但也會帶來新的風險。”

不久后，CSET學者就將中國在AI領域日益增強的實力視為美國國家安全風險。這些學者包括查布拉以及后來加入拜登政府的賽義夫·汗(Saif Khan)和本·布坎南(Ben Buchanan)，他們都曾在CSET研究科技與國家安全問題。

2020年2月，查布拉與他人共同撰寫的一份報告發布，建議美國及其主要盟友“協調對中國出口尖端AI芯片的條款”，并“打造民主國家AI發展方式”。同年4月，賽義夫·汗參與撰寫了另一份報告，主張對芯片制造設備實施管控，讓中國在先進芯片上依賴美國。接著在8月，就在拜登當選總統前幾個月，布坎南指出算力是各國發展AI的關鍵因素，并警告稱美國限制中國獲取算力的時間窗口正在關閉。由美國國會設立、馬瑟尼參與的AI國家安全委員會也呼吁“與盟友協同實施先進半導體制造設備出口管制”。

查布拉、馬瑟尼、賽義夫·汗以及布坎南這四位在CSET結緣、背景各異的專家，后來都進入拜登政府白宮參與AI政策制定。到任后，他們與其他成員開始將理念轉化為實際行動，其中包括曾參與最終版AI委員會報告的國務院官員克里斯·麥吉爾(Chris McGuire)。

一位前官員回憶稱，他們阻撓中國獲取先進芯片制造設備的行動早在政權過渡期就已啟動，背后的邏輯是：把守住生產工具的大門，就能確保不會出現“中國版的英偉達”，也能阻止中芯國際等企業建設尖端工廠。這樣一來，就能像賽義夫·汗所主張的那樣，讓中國AI開發者持續依賴美國供應商。

不過，當2021年拜登團隊組建時，他們的野心已不再局限于此。限制中國的芯片制造能力，確實能阻止其獨立構建算力，但中國開發者仍可直接購買美國公司生產的最先進芯片。當時，密切關注AI的人正熱議大語言模型的潛力，而沒人能確切預測未來在擁有大量當時最強芯片的情況下會發生什么。一些官員認為，僅僅讓中國保持依賴已經不夠了，是時候在整個政府內部爭取支持，直接切斷芯片供應本身。

據前任官員回憶，多種風險考量共同推動了這項決策。有人坦言，AGI的概念明確影響了他們的思考(盡管AGI尚無統一定義，通常指在所有智力領域超越人類的AI系統)；另一些官員則更擔憂具體AI能力，無論是已經被設想的場景，比如強化版宣傳機器、自動化網絡攻擊、合成生物武器，還是尚未被預見的新用途。

在一些人看來，風險之所以極高，是因為強大AI系統可能被用于開發更強大的AI系統，形成國家優勢的滾雪球效應，使競爭者不僅逐步落后，更將徹底困于過時范式之中。這些擔憂聽來或許有些模糊或遙遠，但政策制定者不得不面對不確定性采取行動。在這個問題上，不確定性本身就是令人警惕的理由。

面對這一挑戰，美國官員最終開出的“藥方”是：大范圍限制中國獨立獲取算力的能力。這需要整個聯邦政府的共同支持，其中包括多個內閣部長，甚至總統本人的認可。

執行

一開始，并不是所有人都支持這個計劃。白宮團隊雖然已經認識到了需要就風險采取行動，但也清楚這會付出代價。作為美國科技“皇冠上明珠”之一的英偉達，將被禁止向一個龐大且不斷增長的市場出售其最賺錢的一些產品。

應用材料公司、泛林集團等芯片制造設備制造商也將無法向中國工廠出售先進設備。而且，專家們認為，中國最終仍有可能成功打造出自主半導體生態系統。切斷與中國的聯系可能還會促使全球各方打造一個不依賴美國的供應鏈，以規避未來的中斷風險。

黃仁勛

據白宮前官員透露，他們曾深入評估可能的反噬效應。中國肯定會反制，但具體形式難以預料：中國會針對蘋果等標志性美企采取行動嗎？中國會切斷關鍵礦產供應嗎？倘若中國強力反制，華盛頓又有哪些應對選項？

接下來就是細節問題：政策要如何區分真正存在風險的設備和企業仍應被允許銷售的產品？埃斯特維茲回憶說，他記得白宮當時傾向于對更多項目實施限制，而負責推動經濟增長的美國商務部則主張采取更有針對性的做法。商務部長雷蒙多在拜登任期臨近尾聲時對《華爾街日報》坦言：“試圖阻擋中國發展是徒勞之舉”，并將出口管制比作中國道路上的“減速帶”。

但是，美國政府依然在繼續推進。幾位前官員特別提到，查布拉在官僚體系中的協調能力和堅韌意志，是讓芯片戰略得以落地的關鍵。如今已離開政府、擔任Anthropic國家安全政策負責人的查布拉說：“美國技術絕不應幫助對手發展可能用于對抗美軍、戰略資產和關鍵基礎設施的AI能力。強有力的出口管制對于美國的國家安全和AI主導地位至關重要。”

學者團隊帶著大膽的政策設想進入政府并不罕見，但這些想法能被迅速付諸實施卻很少見。“沒錯，我和查布拉經常爭論，”埃斯特維茲說，“但大方向從未產生分歧。”

至少在這個核心決策圈內，爭議焦點從來不是是否要遏制中國，而是如何遏制：是采取全面限制，還是實施更有針對性、為產業保留靈活空間的精準措施。

這種平衡是一種動態變化過程。在2022年10月實施第一輪管制后，拜登政府認定還需要進一步收緊限制。此前，美國已經禁止英偉達向中國出售其最強的AI訓練芯片，但該公司隨后又專門為中國開發了一款新芯片，其性能恰好逼近現行規則的上限。為此，拜登政府在2023年10月和2024年12月先后收緊了對芯片及芯片制造設備的管控，以堵上被視為“無意中”留下的漏洞。

拉盟友

不過，要讓這些措施真正奏效，拜登政府首先需要日本和荷蘭的配合。阻止先進芯片流入中國市場相對容易，只需針對少數幾類產品，但要打擊中國自主制造尖端芯片的能力，卻必須依靠多國協作。這是因為半導體制造依賴全球各地的精密設備與軟件，其中荷蘭阿斯麥和日本東京電子等企業的產品尤為關鍵。如果美國禁止本國設備供應商向中國出售產品，而日本和荷蘭仍繼續供貨，那么美國企業不僅會失去收入，中國也依舊能夠升級其本土制造能力。

拜登政府一開始就尋求日本和荷蘭合作，但未能快速達成共識。于是，白宮決定單干，在盟友尚未加入前就宣布了2022年的管制措施，明知這一舉動會損害美國企業利益。隨后，拜登政府必須說服日本和荷蘭，讓他們相信加入這一行動值得犧牲部分出口并冒著遭到中國報復的風險。

埃斯特維茲在國防部工作了數十年，他深知AI代表著未來戰爭的形態。無論AI的“拐點”是否即將到來，他都清楚，軍事戰略制定者一定更愿意面對一個在技術上落后的中國對手。這一理念似乎同樣打動了盟國官員。埃斯特維茲說：“對荷蘭人和日本人的推銷話術就是：AI是未來。”結果，他們“買賬了”。

無論如何，這場勸說最終奏效。2023年1月，日本和荷蘭的國家安全官員在白宮對面的傳統外賓接待場所布萊爾國賓館與沙利文會面，并簽署協議，同意對向中國出口的芯片制造設備實施與美國同步的管制措施。

現在的情況

如今，查布拉在美國資金最充裕的AI創業公司之一Anthropic任職。布坎南成為約翰斯·霍普金斯大學的教授。賽義夫·汗在專注于創新的智庫“進步研究所”擔任研究員。馬瑟尼在2022年離開政府，出任著名研究機構蘭德公司的總裁兼CEO，該機構常為政府提供服務。他們都以不同的方式，仍在從事與AI、計算和國家安全相關的工作，同時關注著特朗普政府在這一領域實施似乎相互矛盾的政策走向。

一方面，拜登團隊制定的大部分半導體管制措施仍被保留。今年早些時候，特朗普甚至對另一款名為H20的英偉達芯片實施了限制。這款芯片在某些AI開發任務中非常有用。多名拜登政府官員表示，如果他們有更多時間執政，也會采取行動切斷中國對H20的獲取渠道。

但據報道，在英偉達CEO黃仁勛(Jensen Huang)開始向特朗普游說后，白宮態度轉變。特朗普表示，他將批準英偉達向中國出售H20芯片，以換取部分銷售收入，此舉引發了法律爭議。

布坎南批評稱，這一舉動破壞了共和黨與民主黨在重要國家安全優先事項上達成的共識。“在這些芯片比以往任何時候都更重要的時候，逆轉兩黨對華芯片管制的有效路線，這無異于單方面投降。”他說。

然而，特朗普對此舉有著完全不同的解讀。在周一的新聞發布會上，他表示：“H20已經過時了，你知道的，它是舊芯片，但它仍然有市場。所以我們談成了一個小交易。”